martes, 6 de mayo de 2014

Carácter vinculante de las resoluciones de la DGRN. ¿Puede el Registrador recurrir las resoluciones de la DGRN en recursos gubernativos? La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de abril de 2014.

Sobre la naturaleza del procedimiento registral y de la calificación registral se han vertido ríos de tinta, ya desde antiguo. Las posiciones defendidas están relacionadas con la concepción de cada autor sobre la función registral, y teniendo en cuenta que la mayor parte de las veces los autores que tratan la materia pertenecen al propio cuerpo registral, es imposible que sus tesis permanecieran totalmente ajenas a los propios intereses corporativos.

Se ha pretendido así: que el procedimiento registral es asimilable a un procedimiento judicial y el registrador un juez territorial; que está encuadrado dentro de la jurisdicción voluntaria; que es un procedimiento de naturaleza especial y sui géneris. Estas tres tesis, propugnadas fundamentalmente por autores pertenecientes al propio cuerpo registral, tienen por finalidad última negar la condición de procedimiento administrativo al procedimiento registral. La posición contraria es la que defiende que se trata de un procedimiento administrativo, aunque se reconozca que es de naturaleza especial.

En los últimos años se han producido diversas reformas legislativas que pretenden “administrativizar” el procedimiento registral, reformas que han encontrado una resistencia más activa que pasiva en el cuerpo profesional primariamente afectado.

Entre estas reformas legislativas destacaré dos, que además provocan una reflexión no demasiado positiva sobre la técnica legislativa propia de nuestros tiempos.

La primera de ellas es el párrafo 10 del artículo 327 de la Ley Hipotecaria. Su objeto es determinar es la vinculación de los registradores a las resoluciones de la DGRN que resuelven los recursos gubernativos contra la calificaciones registrales negativas.

Obviamente, la resolución de la DGRN sobre la calificación en un recurso gubernativo siempre ha sido vinculante en relación de la inscripción del concreto título objeto de la calificación recurrida. La cuestión es si existe una vinculación tanto del propio registrador, en otras posibles calificaciones, como de otros registradores, a dichas resoluciones de la DGRN, de manera que el registrador que califique contra la doctrina que resulta de una resolución de la DGRN pueda incurrir en responsabilidad disciplinaria.

Tradicionalmente, la vinculación del registrador y del notario a la doctrina de la DGRN se ha basado en el prestigio doctrinal de este órgano directivo y en el riesgo de que decidir en contra de la posición ya adoptada por la DGRN pudiera suponer el éxito de un recurso gubernativo contra la calificación.

Además, el sistema tradicional del recurso gubernativo, con una primera fase ante el Tribunal Superior de Justicia que dictaba un auto que posteriormente era recurrible ante la DGRN, propiciaba la uniformidad doctrinal.

Todo esto ha variado sustancialmente en los últimos tiempos.

La reforma del sistema de recurso gubernativo, realizada por la Ley 24/2001, ha llevado a que la resolución de la DGRN sea directamente recurrible ante la jurisdicción ordinaria, lo cual, al confiar la decisión última a la Audiencia Provincial del territorio, ha privado de la anterior uniformidad al sistema, a salvo siempre de un posible recurso de casación, cuya admisibilidad es cada vez más restringida.

Incluso hemos asistido últimamente a un intento, de momento infructuoso, impulsado desde la misma DGRN, actualmente integrada en sus puestos decisorios por conspicuos miembros del cuerpo registral, de suprimir totalmente el recurso gubernativo contra las calificaciones registrales.

De otra parte, el legislador pretendió consagrar legislativamente la vinculación de los registradores a la doctrina de la DGRN, con base en su subordinación jerárquica a dicho órgano, no ya en aspectos disciplinarios o corporativos, sino en el ámbito de la calificación.

En esta línea, la reforma de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, que modifica el sistema de recurso gubernativo, introduce por primera vez en nuestro derecho hipotecario el carácter legalmente vinculante de las resoluciones de la DGRN, siendo la redacción inicial del artículo 327 párrafo 10, la siguiente:

“Publicada en el «Boletín Oficial del Estado» la resolución expresa por la que se estime el recurso, tendrá carácter vinculante para todos los Registros mientras no se anule por los Tribunales. La anulación de aquélla, una vez firme, será publicada del mismo modo".

La norma, como era de esperar, no fue del agrado de sus directos destinatarios, siempre reacios a admitir la vinculación jerárquica en el ámbito de la calificación, que la atacaron, por lo visto con cierto éxito, pues fue precisa una rápida reforma de la norma, que se realizó por la Ley 24/2005, que le da su actual redacción:

“Publicada en el «Boletín Oficial del Estado» la resolución expresa por la que se estime el recurso, tendrá carácter vinculante para todos los Registradores mientras no se anule por los Tribunales. La anulación de aquélla, una vez firme, será publicada del mismo modo”.

La modificación consistió en sustituir la expresión “vinculante para todos los Registros”, por “vinculante para todos los registradores”. Desde el cuerpo registral se había argumentado que la expresión "para todos los registros" debía entenderse limitada todos los registros en los que se presentara el título calificado. La intención expresa del legislador fue descartar tales interpretaciones restrictivas.

La Exposición de Motivos de la Ley 24/2005 es clara en cuanto a dicha intención legislativa:

“se incluyen dos diferentes tipos de reformas, respecto del sistema de seguridad jurídica preventiva, ambas íntimamente conectadas, y que permitirán incrementar su eficacia. De un lado, se mejora el régimen de recursos frente a la calificación dado que la experiencia habida hasta el momento ha puesto de manifiesto las disfunciones de su régimen jurídico. Entre otros aspectos, se aclara y concreta la imposibilidad de que el registrador pueda recurrir la decisión de su superior jerárquico cuando revoca su calificación; por idéntica razón, se mantiene y aclara la vinculación de todos los registradores a las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado cuando resuelve recursos frente a la calificación. Estas medidas tienen como consecuencia inmediata la agilización del sistema de los recursos, con el consiguiente impulso en el ámbito de la eficiencia administrativa y el correlativo en la productividad del país”.  

La reforma de la Ley 24/2005 incluyó también en el artículo 323 B un apartado K, que tipifica como infracción disciplinaria grave de un registrador: “El incumplimiento y la falta de obediencia a las Instrucciones y resoluciones de carácter vinculante de la Dirección General de los Registros y del Notariado, así como la falta de respeto o menosprecio a dicho Centro Directivo”.

El carácter vinculante de las Resoluciones de la DGRN venía siendo pacíficamente declarado por la propia DGRN, que en la turbulenta época que nos ha tocado vivir, bajo la dirección política anterior a la actual, llegó a sancionar disciplinariamente a varios registradores por incumplir sus resoluciones (alguno de estos casos alcanzó incluso cierta relevancia mediática por los egregios vínculos familiares del registrador afectado).

Toda esta cuestión se ha suscitado dentro de la ofensiva que el cuerpo registral ha llevado a cabo por tierra, mar y aire, contra el artículo 98 de la Ley 24/2001, relativo a la calificación notarial de la suficiencia de los poderes, auténtico casus belli para la corporación registral.

La nueva composición personal de la DGRN, pues la condición de cualquier órgano administrativo está en último término determinada por la de las personas que lo integran, ha propiciado un sorprendente cambio de orientación, aceptando una auto-mutilación de sus facultades, a mayor gloria de un determinado interés corporativo, sin duda superior.

En este sentido, las Resoluciones DGRN de 13 de marzo de 2012 y 4 de abril de 2012 rechazan que las resoluciones de la DGRN tengan carácter vinculante en otro ámbito distinto del que se refiere al propio título calificado, queriendo decir la ley que todos los registradores ante quienes se presente dicho título deben proceder a su inscripción. 

La verdad es que esta interpretación priva de valor relevante al artículo 327.10 y deja una de las principales reformas en materia registral de los últimos tiempos reducida a la nada.

Las resoluciones citadas encuentran apoyo en algunas decisiones judiciales que recogen esta doctrina, las cuales han sido dictadas en procesos de impugnación de resoluciones disciplinarias sancionadoras contra registradores, que se habían negado reiteradamente al cumplimiento de las resoluciones de la DGRN, fundamentalmente, como he dicho, al rechazar la eficacia del juicio notarial de suficiencia de la representación.

La sentencia del TSJ de Madrid de 24 de febrero de 2011 (que precisamente anula la sanción disciplinaria impuesta al registrador de parentesco relevante), junto a otras sentencias del mismo TSJ de Madrid, como la de 4 de junio de 2012, en doctrina seguida por otros Tribunales Superiores de Justicia como el de Valencia (Sentencia de 24 de febrero de 2012), declara que: “la resolución es un acto administrativo singular que resuelve un recurso gubernativo, por lo que dicha vinculación no puede ser otra que la de cualquier resolución administrativa que pone fin a un procedimiento de esta naturaleza y que produce efectos para los interesados, incluida la Organización Registral, mientras no se anule por los Tribunales. Ahora bien, la resolución de un recurso administrativo no puede tener la eficacia de una disposición de carácter general, por tener ambos distinta naturaleza. En consecuencia, la expresión "tendrá carácter vinculante para todos los Registradores " ha de entenderse en el sentido de que todos los titulares de los Registros, donde se presente el titulo, están obligados a practicar el asiento o asientos discutidos y ordenados por la resolución de la DGRN, pero bien entendido que, como ha proclamado reiteradamente dicho Centro Directivo "el recurso queda limitado a los defectos invocados" o " expresados en la nota de calificación" (resoluciones de 8 y 23 de marzo del 2010), por ello si en otro cualquier supuesto similar, las circunstancias fueran distintas o los razonamientos o argumentos empleados difirieran de los contemplados por las resoluciones del Centro Directivo, cabría plantear un nuevo recurso en el que se dilucidara, en su caso, la procedencia o no de una posible calificación negativa. En definitiva, la resolución vincula en los términos planteados y limitado al concreto caso que contempla y resuelve, es decir, tal y como sostiene el recurrente, no se puede separar del supuesto de hecho que las motiva ni de la argumentación utilizada en él, y sólo vincula al Registrador calificante y a los demás Registradores que hayan de calificar el mismo documento, por afectar a varios Registros.

No debemos olvidar que las Sentencias confirmando o anulando dichas resoluciones únicamente producen efectos entre las partes, sin que tengan efectos generales, por lo que es evidente que las resoluciones administrativas resolviendo recursos gubernativos, por su propia naturaleza, no pueden producir otra eficacia que la ya mencionada, ya que carece de justificación atribuir mayor vinculación a las resoluciones de la DGRN que a las Sentencias dictadas por los Tribunales, precisamente, sobre dichas resoluciones administrativas.

Cuestión distinta son las consultas formuladas a la DGRN, conforme a lo prevenido en el artículo 103 de la Ley 24/2001, cuyo carácter vinculante para todos los Registradores y Notarios no se pone en duda y cuyo incumplimiento puede traer como consecuencia la apertura de un expediente sancionador”.

Modestamente, no alcanzo a comprender por qué el parlamento nacional, que encarna la soberanía nacional, carece de facultades para imponer la vinculación de todos los registradores a los actos de su superior jerárquico, adopten éstos la forma de resoluciones o de consultas, teniendo en cuenta que esa ha sido la manifiesta intención legislativa, y que la eficacia que recoge el artículo 103 de la Ley 24/2001 para las consultas es sustancialmente equivalente a la que recoge el 327.10, tras la reforma de la Ley 24/2005, para las resoluciones, utilizando ambas normas exactamente la misma expresión “carácter vinculante para todos los registradores”.

No olvidemos que los registradores no están en relación con la DGRN en la misma situación que los ciudadanos en relación con la administración, sino que tienen una relación de sujeción especial derivada de su condición de funcionarios públicos.

Por otra parte, estas sentencias omiten toda referencia a la  Ley 24/2005 que ha reformado tanto el artículo 98 de la Ley 24/2001, afirmando expresamente que la calificación registral se haya limitada por el ámbito del artículo 98, como el 327.10 LH, para mantener y aclarar, dice la Exposición de Motivos, la vinculación de todos los registradores a las resoluciones de la DGRN.

Sin embargo estas reformas, estas sentencias siguen aludiendo a la anterior redacción del artículo 327.10 LH, o a la consulta de la DGRN de 12 de abril de 2002 sobre el alcance del artículo 98, referida esta última a una redacción de dicho artículo hoy modificada.

También olvidan la posición del Tribunal Supremo Sala de lo Civil, que después señalaremos, y que ha sido confirmada por la reciente Sentencia de dicho Tribunal Supremo de 2 de abril de 2014, sobre la falta de legitimación del registrador para recurrir la resolución de la DGRN, en cuanto estas sentencias se basan en la vinculación jerárquica de todos los registradores a las decisiones de la DGRN.

Además, dicho sea de paso, la Sala de lo civil del Tribunal Supremo ya se ha pronunciado sobre el alcance del artículo 98 Ley 24/2001, en su sentencia de 23 de septiembre de 2011, y en ella el Tribunal Supremo confirma la tesis de las resoluciones DGRN vinculantes incumplidas por los registradores que dieron lugar a los expedientes disciplinarios anulados, pero esto y la reciente orientación de la DGRN al respecto, merece entrada propia.

La segunda norma a la que me referiré es el párrafo 4 del artículo 328 de la Ley Hipotecaria, también redactado por la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, que se ocupa de la legitimación para recurrir las resoluciones de la DGRN en los recursos gubernativos, disponiendo el párrafo mencionado:

“Carecen de legitimación para recurrir la resolución de la Dirección General el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, el Consejo General del Notariado y los Colegios Notariales. El Notario autorizante del título o su sucesor en el protocolo, así como el Registrador de la propiedad, mercantil y de bienes muebles cuya calificación negativa hubiera sido revocada mediante resolución expresa de la Dirección General de los Registros y del Notariado podrán recurrir la resolución de ésta cuando la misma afecte a un derecho o interés del que sean titulares. El Juez que conozca del recurso interpuesto podrá exigir al recurrente la prestación de caución o fianza para evitar cualquier perjuicio al otorgante del acto o negocio jurídico que haya sido calificado negativamente”.

Esta norma, por lo que se refiere a la legitimación del notario y registrador para interponer recurso judicial contra la resolución de la DGRN, la limita al caso de que esta resolución “afecte a un derecho o interés del que sean titulares”.

En cuanto al notario, la cuestión no plantea mayores dificultades, pues el notario que otorga una escritura cuya inscripción se haya denegado por una calificación que haya sido confirmada por la DGRN, además de otras posibles responsabilidades, siempre tendrá, por disposición legal, la obligación de subsanar a su costa la escritura defectuosa (artículo 21.1 Ley Hipotecaria), lo que por sí solo supone un interés legítimo suficiente para recurrir esa calificación.

Sin embargo, resulta muy dificultoso saber cuál es el interés o derecho del que puede ser titular un registrador que califica negativamente un título y que le legitime para recurrir judicialmente la resolución de la DGRN que revoque dicha calificación.

Parece obvio que, si el registrador tiene un interés propio en el título inscribible, deberá abstenerse de calificarlo. Por otra parte, si este interés legitimador es, como se ha propuesto desde la posición registral, el general interés en la defensa de la legalidad, la norma quedaría vacía de contenido, en cuanto la legitimación del registrador no se limitaría un caso concreto, sino que sería general.

Para mayor confusión, resulta que la Exposición de Motivos de la Ley 24/2005, como hemos visto, expresamente afirmaba que el legislador había decidido excluir la legitimación del registrador de la propiedad para recurrir la resolución de la DGRN que revocase una calificación propia, pero la redacción final del precepto no plasmó la intención enunciada en la Exposición de motivos, sino que recoge la legitimación del registrador, aunque limitándola a un supuesto de interpretación más que dudosa.

Sobre la interpretación del confuso artículo 328.4 Ley Hipotecaria, discutieron en primer término las diversas Audiencias Provinciales, y finalmente se ha pronunciado el Tribunal Supremo, si bien el Alto Tribunal no ha conseguido mantener una total coherencia, parece que la cuestión, al menos de momento, ha quedado resuelta, en la dirección acertada, tras la reciente Sentencia del Tribunal Supremo Sala 1ª de lo Civil de 2 de abril de 2014.

En esta sentencia, el Tribunal Supremo establece, como doctrina jurisprudencial, que el Registrador de la Propiedad carece, como regla general, de legitimación para recurrir judicialmente las resoluciones de la DGRN que revoquen su calificación, salvo que pueda apreciarse la existencia de un interés distinto que el genérico de control de la legalidad, que el Tribunal Supremo concreta en la posible responsabilidad civil o disciplinaria en que hubiera podido incurrido el Registrador, lo que deberá alegarse y justificarse en la demanda. Esto se dará cuando la propia resolución se refiere a la posible responsabilidad disciplinaria del registrador.

La propia Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de abril de 2014 hace un resumen de las diversas decisiones del Alto Tribunal respecto a la cuestión, resumen que seguiremos.

- La Sentencia del Pleno de 20 de septiembre de 2011, declaró lo siguiente: "La existencia de un interés legítimo suficiente como base de la legitimación surge con carácter extraordinario de la propia norma siempre que la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado pueda repercutir de modo efectivo y acreditado en la esfera jurídica del Registrador que la invoca por afectar a un derecho o interés del que sea titular, el cual no se identifica con el que resulta de la defensa de la legalidad o disconformidad con la decisión del superior jerárquico respecto de actos o disposiciones cuya protección se le encomienda, ni con un interés particular que le impediría calificar el título por incompatibilidad, según el artículo 102 del RH , sino con aspectos que deberán concretarse en la demanda normalmente vinculados a una eventual responsabilidad civil o disciplinaria del registrador relacionada con la función calificadora registral si la nota de calificación hubiera sido revocada mediante resolución expresa de la DGRN. Se trata, por tanto, de una legitimación sustantiva que deriva de una norma especial, como es el artículo 328 de la LH , y que antes que contradecir lo expuesto en la Exposición de Motivos de la reforma de 2005, lo confirma desde el momento en que se aclara y concreta, de un lado, como regla, la imposibilidad de que el registrador pueda recurrir la decisión de su superior jerárquico cuando revoca su calificación, y mantiene y precisa, de otro, la vinculación de todos los registradores a las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado cuando resuelve recursos frente a la calificación, lo cual supone mantener aquellos otros aspectos que no tienen que ver con la defensa objetiva o abstracta de la legalidad sino, como aquí sucede, con el anuncio o amenaza de responsabilidad disciplinaria que se dirige a la registradora demandante puesto que de no revisarse la causa que lo justifica en ningún caso vería tutelado su derecho en el expediente que se tramite."

La Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2013 reconoce legitimación activa al registrador en un caso en que la resolución de la DGRN impugnada contenía en su fundamentación jurídica un «expreso apercibimiento de apertura de expediente disciplinario para el supuesto de que aquella emitiese nuevamente una calificación negativa».

También lo hacen las Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2013 en que la resolución advertía de una posible sanción al registrador, considerándose procedente, 18 de julio de 2012 y 10 de febrero de 2012.

En cambio, cuando la resolución no contiene apercibimiento o advertencia de apertura de expediente disciplinario, esta Sala ha resuelto denegar la legitimación al registrador; entre las más recientes, SSTS de 2 de abril de 2013; 28 de junio de 2012; 9 de febrero de 2012,  y 2 de enero de 2012.

Se apartó de esta línea jurisprudencial, la STS de 21 de noviembre de 2013, pero al respecto dice la Sentencia de 2 de abril de 2014: “La STS de 21 de noviembre de 2013, que reconoce legitimación activa al registrador en un caso de nulidad de la resolución de la DGRN por haberse dictado fuera de plazo, no supone un cambio de la referida doctrina jurisprudencial, por tratarse de una sola sentencia y, además, porque en dicha doctrina jurisprudencial se integran sentencias de esta Sala que, como la de 2 de enero de 2012, aprecian la falta de legitimación activa del registrador también cuando se propugna la nulidad de la resolución gubernativa por haberse dictado fuera de plazo”.

Por cierto, estas sentencias de la Sala 1ª del Tribunal Supremo, que niegan la legitimación del registrador para impugnar la resolución, extienden su ámbito al caso de que ésta se haya dictado fuera de plazo. Debe recordarse que cierta jurisprudencia menor había declarado que las resoluciones de la DGRN en recursos gubernativos dictadas fuera del plazo de tres meses son nulas y esta doctrina ha sido confirmada por el Tribunal Supremo en Sentencia del Pleno de 3 de enero de 2011, seguida por otras posteriores.

Las Sentencias del TSJ de Madrid citadas se habían apoyado en esta tesis para rechazar la responsabilidad disciplinaria del registrador que se niega a cumplir la resolución de la DGRN en relación con el propio título presentado a inscripción, pareciendo considerar que el registrador puede apreciar de oficio esta nulidad.

Sin embargo, a mi juicio, el registrador no puede apreciar de oficio la nulidad de la resolución por extemporánea y mientras ésta no sea anulada judicialmente, debe cumplirla, sin que además deba entenderse legitimado el registrador, según la doctrina jurisprudencial últimamente expuesta, para impugnar su validez por este motivo.


Hasta aquí por hoy,

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