lunes, 10 de febrero de 2014

La reforma de la Ley de Propiedad Horizontal y la división de locales 1

La Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas ha reformado parcialmente la Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal.

A pesar de ser una reforma parcial, ha modificado aspectos básicos en el funcionamiento de la comunidad de propietarios, como el régimen de adopción de acuerdos en la Junta General (artículo 17) o el de realización de obras y actuaciones (artículo 10).

De entre todo el contenido de la reforma me voy a referir en esta entrada a una cuestión particular, de importancia en la práctica notarial y registral.

Se trata del supuesto de división, segregación, agrupación o agregación material de locales privativos en la propiedad horizontal.

La reforma incide en dos aspectos fundamentales: el régimen del acuerdo de la comunidad autorizando estos actos y su sujeción a autorización administrativa.

Hasta ahora el artículo 8 de la Ley de Propiedad Horizontal, actualmente derogado por la Ley 8/2013, regulaba estos actos de modificación jurídica de locales, disponiendo que:

“Los pisos o locales y sus anejos podrán ser objeto de división material, para formar otros más reducidos e independientes, y aumentados por agregación de otros colindantes del mismo edificio, o disminuidos por segregación de alguna parte.

En tales casos se requerirá, además del consentimiento de los titulares afectados, la aprobación de la junta de propietarios, a la que incumbe la fijación de las nuevas cuotas de participación para los pisos reformados con sujeción a lo dispuesto en el artículo 5.º, sin alteración de las cuotas de los restantes”.

En el análisis de esta norma, del que partiremos para comentar después el alcance de la reforma, cabe distinguir los siguientes aspectos:

Su ámbito.

Deben distinguirse en relación con pisos o locales en una división horizontal, tres posibles situaciones:

- La división y agrupación o comunicación material, que no afecta a la estructura de la comunidad en cuanto no variarían el número de elementos privativos y sus cuotas.

- La constitución en un piso o local de un régimen de sub-comunidad. Lo analiza la Resolución DGRN de 26 de enero de 2002. Se trataría de crear dentro de un local mayor que forma parte como elemento privativo de una división horizontal, varios locales, los cuales participarían en copropiedad en algún elemento común que perteneciera también al local originario. Para eso no se acude a la división o segregación jurídica, sino a constituir una división horizontal dentro de dicho local que a su vez es elemento de otra división horizontal. Según la DGRN “no existe prohibición legal o estatutaria sobre el establecimiento de subcomunidades y, en el caso concreto, el propietario del local, sin alterar el mismo ni su cuota, ha adoptado al vender la propiedad a diferentes personas y como forma de organización interna de la comunidad así creada las normas de la propiedad horizontal como mejor forma de regular los accesos comunes y el reparto de gastos y adopción de acuerdos, asignando una cuota de participación a cada trastero en el local sin que en ningún momento desaparezca ni se altere la cuota total del local”. La diferencia con la división o segregación jurídica es que no se crean nuevos locales que sean elementos de la propiedad horizontal originaria, en cuanto el local matriz de la subcomunidad permanece inalterado, con su cuota y como un local único, en la estructura de la propiedad horizontal inicial.

- La división o agrupación jurídica, con sus variantes de la segregación o agregación, en la que sí se modifica la estructura de la comunidad, en cuanto varía el número de elementos privativos y las cuotas de éstos.

Aunque el hoy derogado artículo 8 Ley Propiedad Horizontal comienza refiriéndose a la “división material”, en realidad tanto la doctrina como la jurisprudencia consideraban que el ámbito del artículo 8 y en particular la exigencia del acuerdo de la comunidad de propietarios aprobatorio, es de aplicación a la división o agrupación jurídica y no a la simplemente material.

Los casos de simple división material o comunicación material de dos locales, quedarían fuera del ámbito del artículo 8 LPH, estando sujetos a lo dispuesto en el artículo 7.1 LPH, según el cual:

“1. El propietario de cada piso o local podrá modificar los elementos arquitectónicos, instalaciones o servicios de aquél cuando no menoscabe o altere la seguridad del edificio, su estructura general, su configuración o estado exteriores, o perjudique los derechos de otro propietario, debiendo dar cuenta de tales obras previamente a quien represente a la comunidad.

En el resto del inmueble no podrá realizar alteración alguna y si advirtiere la necesidad de reparaciones urgentes deberá comunicarlo sin dilación al administrador”.

Todo ello sin perjuicio de que los requisitos del artículo 7, también se hayan tenido en cuenta por los Tribunales a la hora de analizar casos de auténtica división jurídica.

Autorización de la Comunidad de Propietarios.

Los actos de división o agrupación jurídicos, están sujetos a la aprobación de la comunidad de propietarios.

El ámbito de la aprobación de la junta de propietarios es tanto la fijación de nuevas cuotas como el propio acto de modificación hipotecaria (división, segregación, agrupación o agregación).

¿Cuál es la razón de que estos actos de modificación jurídica se sometan a aprobación de la junta de propietarios?

En realidad, si la razón de exigir la aprobación de la junta de propietarios fuese solo intervenir en la fijación de las cuotas de los locales resultantes, podría entenderse la exigencia en el ámbito de la división o segregación, para evitar que el propietario, al distribuir la cuota, pudiera perjudicar los intereses de los demás propietarios, por ejemplo, si atribuye más porción de la cuota distribuida a uno de los locales resultantes que por su configuración arquitectónica quede exceptuado de ciertos gastos de comunidad. Pero, sin embargo, en el ámbito de la agrupación o agregación, la cuota del local resultante solo puede razonablemente ser la suma de la cuota de los locales unidos jurídicamente. Por eso para exigir la autorización de la comunidad en los casos de agrupación o agregación debe existir una razón diferente que la simple intervención en la fijación de cuotas.

El interés de la comunidad radica no solo en la fijación de las cuotas, sino en el número de locales de la comunidad de propietarios, en cuanto aumentar o reducir el número de locales puede influir en el régimen de adopción de acuerdos, dado que las mayorías que se exigen son no solo de cuotas, sino también de propietarios.

¿Cuál es la mayoría exigible?

La aprobación de la junta de propietarios, conforme al régimen hoy derogado, tenía que ser concedida por acuerdo unánime (conforme al régimen vigente, tras la reforma de 2013, el acuerdo será de las tres quintas partes de los propietarios que representen las tres quintas partes de las cuotas de participación, aunque cabe la posibilidad de que no sea necesario acuerdo, conforme se analiza en la entrada siguiente).

En el caso de complejos inmobiliarios o edificios con varios bloques que integran una sola comunidad, no bastaría con el acuerdo unánime de los propietarios del bloque en que se halla el local a segregar, sino que es preciso el de todos los miembros de la comunidad (Resolución DGRN de 17 de abril de 2012).

Se ha admitido también que el acto haya quedado refrendado por la actuación posterior de la comunidad de propietarios. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2012 considera confirmación tácita del acto de división que la administración de la comunidad pasara las cuotas al cobro a los propietarios de los nuevos locales surgidos de la segregación, tras haber negado la comunidad inicialmente la autorización para la segregación.

También ha admitido el Tribunal Supremo que el juez pueda autorizar el acto, a falta del necesario acuerdo unánime de la comunidad de propietarios, cuando se aprecie abuso de derecho en la negativa de algún propietario a votar favorablemente al acuerdo (así, Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2008, en cuyo caso se trataba de una comunidad de dos propietarios en la que uno de ellos se oponía al acto sin justificación suficiente, a juicio del Tribunal).

La Resolución DGRN de 5 de octubre de 2002 aplica el artículo 8 LPH a la división de un local en una propiedad horizontal de hecho.

Parece la opinión mayoritaria, tras la reforma del artículo 17.8 LPH por la Ley 8/2013, que para estos casos de autorización de modificaciones hipotecarias no cabe computar como favorable el voto del ausente que no se oponga en el plazo de un mes, pues encajaría dentro de la excepción de acuerdos "para aprovechamiento privativo" (este es el criterio de la Encuesta jurídica Editorial Sepin).

Formalización de la autorización en la escritura pública.

Parece que debe considerarse uno de esos actos colectivos a los que se ha referido la DGRN, bastando la comparecencia del presidente de la comunidad de propietarios en la escritura a fin de ejecutar el acuerdo.

Pero si se justifica debidamente la existencia del acuerdo de la comunidad, mediante el certificado del acuerdo emitido por el Secretario, con el visto bueno del Presidente, si los cargos no los ostenta la misma persona, y justificándose el carácter legítimo de las firmas y los cargos de los que expiden el certificado, parece que sería innecesaria la propia comparecencia del Presidente de la Comunidad de Propietarios en la escritura de modificación hipotecaria.

Validez de las cláusulas estatutarias que permiten a uno o más propietarios realizar estos actos sin autorización de la junta de propietarios.

El legislador estatal, con la reforma de la Ley 8/2013, ha desaprovechado, una vez más,  la oportunidad de aclarar definitivamente esta cuestión.

Sí se ocupa de la misma el legislador catalán. Conforme al artículo 553.10 de la Ley 5/2006, de 10 de mayo, por la que se aprueba el Libro V del Código Civil de Cataluña relativo a los derechos reales, no será precisa la autorización de la comunidad de propietarios, entre otros casos, en “Las agrupaciones, agregaciones, segregaciones y divisiones de los elementos privativos o las desvinculaciones de anexos, si los estatutos así lo establecen”.

Debe distinguirse la posición de la DGRN y la de la Jurisprudencia.

a.- La DGRN admite la eficacia de la cláusula estatutaria que permite a los propietarios de  locales de la propiedad horizontal realizar actos de modificación jurídica, sin necesidad de acuerdo previo de la Junta de Propietarios, considerando que la inclusión de la cláusula en los Estatutos inscritos implica la vinculación de los propietarios a dicha cláusula. 

Confirma la tesis de la DGRN sobre el carácter inscribible de estas cláusulas, tras la reforma de la Ley 8/2013, la Resolución DGRN de 7 de mayo de 2014, argumentando que el establecimiento de un régimen legal más flexible en la adopción del acuerdo de la junta que autorice estos actos no impide que estatutariamente se establezca un régimen aun más flexible.

b.- La Jurisprudencia del Tribunal Supremo no mantiene una línea uniforme.

Analizando alguna de las sentencias más recientes que se ocupan de la cuestión, resulta que:

- La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2009 analiza la validez de una cláusula estatutaria en la que se autorizaba a los propietarios a segregar los locales para formar fincas independientes, así como hacer agrupaciones y agregaciones entre ellos y entre los que resulten de las segregaciones, distribuyendo la cuota asignada a los mismos entre los resultantes de dichas operaciones en proporción a su superficie, sin que en ningún caso altere la estructura externa del edificio ni se disminuya la seguridad del mismo, ni se alteren por ello las cuotas de los restantes propietarios.

La validez de la cláusula estatutaria es confirmada por el Tribunal Supremo, con la única excepción de la referencia a “la distribución  de la cuota de los mismos entre los resultantes de la división”, por considerarse que esta concreta referencia contradice las disposiciones imperativas de la Ley de Propiedad Horizontal, según las cuales la fijación de las nuevas cuotas corresponde a la comunidad de propietarios.

- La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2010 analiza una cláusula estatutaria con arreglo a la cual los propietarios de ciertos locales podrían, sin autorización de la comunidad de propietarios, comunicar los mismos con otros colindantes, agruparlos con los del mismo edificio, segregar o subdividir los mismos en uno o más susceptibles de aprovechamiento independiente, redistribuyendo entre las distintas entidades que resulten el coeficiente que en ese momento tenga asignado la total finca matriz.

En el caso de la sentencia se pretendía la unión de diversos locales de la división horizontal, con la peculiaridad de que se trataba de viviendas, cin apoyo en una cláusula estatutaria que la permitía y cuya validez se cuestionaba por la comunidad.

Según esta Sentencia dichas cláusulas estatuarias serían admisibles siempre que se cumpliesen ciertos requisitos:

“1) que los pisos o locales resultantes de la división sean susceptibles de aprovechamiento independiente, o sea, que tengan salida propia a un elemento común o a la vía pública;

2) que como consecuencia de la división no se altere la seguridad del edificio, su estructura general, su configuración o su estado exterior o perjudique los derechos de otros propietarios, exigencias que vienen impuestas por el contenido del art. 7.1 de la LPH; y

3) que no se alteren elementos comunes, por contravenir el art. 11 de la LPH , en cuanto establece que cualquier alteración en las cosas comunes afecta al título constitutivo y debe someterse al régimen establecido para las modificaciones del mismo”.

- La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2011, resuelve el caso de la segregación jurídica de una vivienda realizada amparándose en una autorización estatutaria para dividir y segregar. La Audiencia Provincial había revocado la sentencia del juzgado, y considerado que la única división posible en uso de una cláusula estatutaria es la material, pero no la jurídica en cuanto ésta precisa la fijación de nuevas cuotas a los locales resultantes. El Tribunal Supremo estima el recurso de casación y fija como doctrina jurisprudencial la validez de las segregaciones o divisiones autorizadas por los estatutos de la comunidad de propietarios, sin necesidad de posterior acuerdo adoptado en junta de propietarios, siempre que las mismas se realicen según la previsión contenida en aquellos y no comporten alteración de las cuotas de participación.

El cuanto al requisito de la  “no alteración de las cuotas de participación”, parece que se debe referir a las de los restantes locales del edificio.  Sin embargo, la Sentencia no es totalmente clara en sus términos, a mi juicio, cuando dice “De este modo serán válidas las segregaciones efectuadas, sin necesidad de posterior acuerdo adoptado en junta de propietarios, cuando aquellas no impliquen una modificación o alteración de las cuotas de participación del conjunto del edificio, para lo cual se deberá estar al supuesto concreto y a la valoración de las circunstancias específicas que permitan concluir si efectivamente se han alterado o no las referidas cuotas”.

¿A qué se refiere el Tribunal Supremo cuando afirma que se deberá estar “al supuesto concreto y a la valoración de las circunstancias específicas que permitan concluir si efectivamente se han alterado o no las referidas cuotas? Es difícil de saber, pero introduce elementos valorativos que privan de claridad a la solución adoptada. 

Interpretación de la extensión de la autorización para realizar modificaciones jurídicas.

- Las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2010 y 25 de febrero de 2013, dan por supuesta la admisibilidad de la autorización, al declarar que la autorización estatutaria para dividir un local lleva implícita la de apertura de salidas para los nuevos locales, siempre que no afecte a la seguridad, estabilidad y estética del edificio, ni perjudique los derechos de terceros.

- División y desvinculación de anejos.

La DRGN ha diferenciado la división o segregación de un local de la desvinculación de un anejo de su local principal, al interpretar el alcance de la autorización estatutaria, considerando que la autorización para segregar locales no incluye la facultad de desvincular los anejos del local principal (Resoluciones de 11 de junio de 1986 y 25 de octubre de 1996).

La Resolución DGRN de 5 de julio de 2016 declara que una cláusula estatutaria que autoriza para que «el/los titulares actuales o futuros de fincas del inmueble, podrán realizar toda clase de operaciones de segregación, división, agregación o agrupación, distribuyendo o reuniendo según los casos la correspondiente cuota, sin necesidad de consentimiento de la junta de propietarios», no faculta para un acto de desvinculación de un local y afectación a otro del derecho de uso exclusivo de una terraza a nivel. 

Lo que sí será posible es que, estando autorizada por los estatutos la división de un local con uno o varios anejos, pueda el propietario distribuir libremente los anejos vinculados al local principal entre los resultantes de la división. Así lo declara la Resolución DGRN de 12 de abril de 2010, según la cual, teniendo el propietario la facultad de subdividir un local por existir autorización estatutaria “es evidente que, perteneciendo al local matriz el uso exclusivo de algún elemento, tal uso se puede atribuir a cualquiera de los locales en que se subdivide aquél, sin necesidad de consentimiento de la Junta”.  

- Tampoco parece que una autorización para agrupar permita segregar o dividir, ni la posibilidad inversa que una autorización para dividir o segregar autorice a agrupar.

Necesidad de autorización administrativa.

Antes de la reforma de la Ley 8/2013, la división o segregación de un local de una propiedad horizontal se entendía como acto no sujeto a licencia administrativa.

Así lo declara la Resolución DGRN de 17 de diciembre de 2012, por no tratarse de un supuesto de fraccionamiento de terreno. Habrá que exceptuar el caso de que la legislación urbanística autonómica expresamente lo dispusiera así. En el caso de la Resolución citada se entiende que la exigencia de Reglamento de Disciplina urbanística de Andalucía de licencia de parcelación para todos los casos que impliquen la modificación de superficie de un inmueble no comprende la división de un local en la propiedad horizontal.

El artículo 53.a del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, incidía en esta cuestión:

 “Para inscribir los títulos de división horizontal o de modificación del régimen ya inscrito, se aplicarán las siguientes reglas:

a) No podrán constituirse como elementos susceptibles de aprovechamiento independiente más de los que se hayan hecho constar en la declaración de obra nueva, a menos que se acredite, mediante nueva licencia concedida de acuerdo con las previsiones del planeamiento urbanístico vigente, que se permite mayor número. No será de aplicación lo dispuesto en este número a las superficies destinadas a locales comerciales o a garajes, salvo que del texto de la licencia resulte que el número de locales comerciales o de plazas de garaje constituye condición esencial de su concesión”.

La Resolución DGRN de 15 de octubre de 2002 considera que este artículo 53.1  por sí solo no justifica la sujeción a licencia administrativa previa de la división de un local destinado a vivienda, siempre que la normativa autonómica no lo exija. Se trataba de la división de un piso en dos independientes, contando con la autorización de la comunidad de propietarios. La DGRN parte de que efectivamente el artículo 53.a Real Decreto 1093/1997, impone la exigencia de licencia para “la inscripción de la división material de un elemento privativo de un edificio constituido en régimen de propiedad horizontal”.

Sin embargo, estima el recurso contra la calificación registral, que exigía la licencia, por dos razones:

- El carácter de norma reglamentaria del Real Decreto 1093/1997. Dice la DGRN “por su naturaleza y rango, la citada norma carece de virtualidad para establecer limitaciones a las facultades inherentes al derecho de propiedad”.

- Y una cuestión competencial. Según la DGRN “la competencia en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, corresponde a las comunidades autónomas (cfr. artículo 148.3 Constitución Española), habrá de concluirse que ha de entenderse en el sentido que el precepto invocado, para suspender la inscripción ahora cuestionada, solo puede tener operatividad en territorio de aquellas Comunidades Autónomas cuyas leyes hayan establecido expresamente la necesidad de licencia municipal para la división material de elementos privativos de edificios en régimen de propiedad horizontal”.

No obstante, la tesis de la DGRN sobre la necesidad de licencia administrativa ha variado tras la introducción del artículo 10.3.b LPH por la Ley 8/2013. 

Las Resoluciones DGRN de 20 de marzo de 2014 y 28 de mayo de 2014 consideran que la exigencia de autorización administrativa para la división de locales conforme al artículo 10.3.b de la Ley de Propiedad Horizontal es exigible en virtud de la propia norma estatal que tiene carácter de legislación básica, destacando el rango legal de la norma y su título habilitante. No obstante, con apoyo en el artículo 17.6 TRLS, admiten que la segregación de parte de un local para su agrupación a otro colindante, al no aumentar el número de elementos privativos final, es uno de los supuestos legalmente exceptuados de licencia administrativa. Esto lo analizaremos en la siguiente entrada.

La Resolución DGRN de 23 de marzo de 2015 reitera esta doctrina a la división de una vivienda en dos independientes en el marco de una partición hereditaria. A mayor abundamiento, considera que la normativa urbanística autonómica (en el caso, la canaria) apoyaría también esta exigencia al requerirse en la misma licencia para "Las obras que modifiquen la disposición interior de las edificaciones, cualquiera que sea su uso. Asimismo, la modificación del número de sus unidades funcionales susceptibles de uso independiente" (no entra esta resolución, por motivos procedimentales, en la alegación realizada por el notario recurrente de que la división material de las viviendas se había producido ocho años antes y que estarían prescritas las posibles infracciones administrativas).

Sin embargo, la Resolución DGRN de 15 de abril de 2015 exige la licencia administrativa en un caso en que se segregaban de dos parcelas integrantes de un complejo inmobiliario una porción para agregarla a la colindante. Parece que la diferencia con los otros casos radica en que se trataba de segregar porciones de terreno y no locales de un edificio, aunque los terrenos se hallasen en régimen de complejo inmobiliario. Como fundamento de la solución se invoca la legislación urbanística autonómica (País Vasco) que exige licencia para las parcelaciones y divisiones de terrenos.

Entre las legislaciones autonómicas que si exigirían expresamente licencia para la división de locales, se encuentra  Cataluña. El Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo exige licencia de parcelación para:

- Dividir un inmueble en Propiedad Horizontal o crear un complejo inmobiliario.

- Cuando se modifica con mayor número de viviendas o establecimientos un determinado régimen de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario privado previamente inscrito en el Registro de la Propiedad (las plazas de aparcamiento y trasteros no se consideran establecimientos excepto que lo especifique la licencia o el planeamiento urbanístico).

- Cuando se pretenda constituir como elementos susceptibles de aprovechamiento independiente más de los que se hayan hecho constar en una declaración de obra nueva.

La licencia ha de especificar expresamente el número de viviendas o de establecimientos, bien en conjunto, bien en su mayor número.

Hasta aquí el análisis del régimen hasta ahora vigente. En la próxima entrada me ocuparé de la reforma legal.

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